“农村民间交通补助200万元，这太少了，应该予以增加。”“2709万元的公路养护费用，这么大一笔钱，预算里为什么不列出明细项目？”“竹盖线工程共有8公里长，预算中今年要新建的2公里，具体是指哪个路段？如果可以的话，建议相关部门全线同时启动。”1月17日，温岭市行政大楼会议中心的“2010年部门（交通局）预算民主恳谈会”上，一片热闹的景象。有来自最基层的市民，手持着预算计划，大声询问；有来自相关部门的负责人，忙不迭地对预算项目进行解释。

一个上午的时间，200多名来自社会各界的代表，对温岭市交通局2010年财政预算草案进行民主恳谈，提出修改意见。温岭市交通局局长赵云明当场表示，将对收集来的意见进行研究，与当地发改、财政，上级交通部门进行沟通，再重新敲定预算。

在温岭，“民主恳谈”是一个最普通不过的词语。民众通过民主恳谈表达意愿，政府则通过民主恳谈科学决策。

草根式的“焦点访谈”

说起新河镇探索建立财政预算制度化的公众参与机制，还要从1999年起源于温岭市松门镇的“民主恳谈会”说起。

1999年温岭市松门镇设立了一个 “农业农村现代化教育论坛”，当时，做宣传理论研究的温岭市委宣传部理论研究科的科长陈亦敏接到上级任务，要在温岭进行“农业农村现代化教育”。喜欢写杂文，不太循规蹈矩的他找到松门镇的书记，想让这份工作有点实效，双方灵机一动，商量出一个类似记者招待会的形式，让官员和民众有问有答，名字定为“论坛”。

　　第一次的论坛，5天前贴出通告，原则是自愿参加、自由发言、有问必答，250人的座位坐满了，楼梯过道上也坐了很多人，镇领导告诉大家“什么问题都可以提”，对当时在场的大部分村民来说，这是他们有生以来第一次“拿话筒向领导提问”，话题迅速变成村镇建设、邻里纠纷、工商罚没等，气氛异常热烈。

　　到年底，论坛已被当地人称为 “松门镇的焦点访谈”，在村民强烈支持下变成一季度一次。很快，类似的官民对话在温岭迅速蔓延，“便民服务台“、”民情直通车”、“农民讲坛”等名称五花八门。

2000年夏天，在当地媒体报道中，这样的形式被统一称为“民主恳谈会”，进而它成为政府文件中的正式称谓。

　　这年底，学者专家前来观摩，给予“民主恳谈会”以高度评价。这一评价再次触动了当地官员的灵机，民主恳谈会不再仅是思想政治工作的方式，而且成为原创性的民主制度。

2003年开始，在多位政治学家、法学家的建议下，温岭开始寻找将民主恳谈制度化的路径。“这是体制外的东西，没有法律地位，需要与体制结合”，陈亦敏清晰记得当年专家的建议。

　　体制内最好的接口显然是人大，基层乡镇人大有四项法定的重要职权，即选举权、罢免权、重大事项决定权和对政府的监督权。然而长期以来，这些权力大多虚置。

2004年，温岭市委出台关于民主恳谈的文件，规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序，并将其列入政绩考核体系，与乡镇官员奖金直接挂钩。之后的几年中，政府对民主恳谈的形式和内容不断进行规范，形成了村、乡镇、县市三级民主恳谈的规范。到2009年底，温岭市就民主恳谈下发了6个规范性文件，并将其列入对各个乡镇的考核内容，规定乡镇一级一年最少要进行4次高质量的民主恳谈。

从“发问”到“决策”

民主恳谈制度赋予温岭民众的不仅仅是“发问”的权力。

2002年7月5日，温峤镇政府召开了“江厦学区校网调整”民主恳谈会。按照惯例，当地组织召开了民主恳谈会。“将教学设施落后、师资力量薄弱的青屿中学撤并到教育质量较高的江厦中学，这是一件好事。”没想到，原以为让群众在“如何调整”的问题上发表看法，会议却没有朝着决策者意料中的方向走下去——校网调整方案遭到了大多数群众的反对。

“学校撤并后，学生上学路途较远，食宿怎么解决，路上的安全问题又怎么办？”南湾村村民陈于米的意见代表了大多数学生家长的想法。

“既然是群众的意见，那我们就应该遵循。”温岭市副市长，时任温峤镇党委书记的蒋招华做出了一个出人意料的决定，当着群众的面召开决策会议，最后宣布，当年两校暂不撤并，青屿中学自愿到江厦中学念书的学生免收借读费，在撤并之前政府为青屿中学提供必要的维修经费。

无独有偶，2003年，该市新河镇就镇东片区校网调整召开的“民主恳谈”会，也遭遇到与预先决策相偏离的群众意见。当时，200多名村民各抒己见，就连稚气未脱的中学生代表也抢着发表与父辈相反的看法。一个半小时后，镇领导经当场商议，决定接受多数村民的意见。

虽然原先精心的计划没有付诸实施，镇里的领导却十分高兴。民主恳谈让政府减少了大量决策失误。

民主恳谈是真能解决实事的！百姓们对此大声叫好。参加民主恳谈会的村民曹新华说：“自从有了恳谈会，我们不仅知道镇里要干什么，还可以决定该干什么怎么干，身边的事情我们平民百姓也能说了算。”

与初期话题宽泛的平等对话相比，这一阶段民主恳谈深化为“一事一议”，镇政府做出一项重大决策之前，先组织和引导群众广泛参与对公共事务的决策、管理、监督，使民主恳谈成为各级政府公共事务决策的必经程序。

“只有探索符合中国实际的民主形式，才能把民主变为现实。”全国政协委员、中央党校原副校长李君如告诉记者，温岭的民主恳谈在决策前、决策中、决策后都能看到民主的身影，民众的知情权和参与权得到了保障，规范的恳谈程序得到了确立，最难能可贵的是，政府通过民主恳谈，自觉置于群众的监督之下。

开枝散叶的“草根”民主

“温岭的民主恳谈坚持了10年之久，这是一个奇迹。”这是有关专家在“温岭民主恳谈制度创建十周年学术研讨会”上的感慨，因为在体制外创造一项制度，“往往会随着领导的离任而消失”。

温岭的民主恳谈并没有随一任任领导的离开而消失，随着时间的变迁，各种形式的民主恳谈，结合时代的特征，在这片富于创新精神的土地上蓬勃生长起来。

“关于温岭鞋业的发展，政府有那方面的政策支持？”“换种快捷的方式缴交警罚款吧！”…… 2009年2月11日晚，从7点钟开始，温岭政协论坛的“人流量”大幅增加，鼠标每点一次刷新，都能见到不少新帖子出现在“网上对话专区”里。这是一场借助网络工具而举行的“网民在线恳谈”活动。短短2个小时的恳谈时间，论坛页浏览量达到12368人次，发帖91个主题，回帖数323个，内容涉及工业经济、三农发展、文教科卫等各个方面。

为了及时回答网民的问题，当晚温岭市常务副市长、市政府办公室相关负责人全部到场，并启用了8台电脑。

“抛开了身份的限制，人们在网上更容易说得出口，一些问题也更直接、更尖锐。”一名参与网上恳谈现场解答的政协工作人员坦言，新的恳谈形式，是对政府工作能力的考验。

党内民主恳谈也成了温岭市每年党代会必然“上演”的节目。2004年6月8日，温岭市委首次召开党内民主恳谈会，一个上午的时间，有近20位党代表提出30多个建议。

2008年，中共温岭市第十二届代表大会第二次会议通过了《中共温岭市委关于党内民主恳谈的若干规定（试行）》，这意味着党内民主恳谈已成为该市党委决策的前提和基础。

从最初的答复代表提案，发展到现在对党内重要事务的讨论、重大决策的征求意见等领域。党内民主恳谈正日益成为党委正确决策的前提和基础，既保障了党员、代表的主体地位，又规范了党委的议事决策行为，推进了党务公开，加强了党的执政能力建设。

民主恳谈的开枝散叶不仅体现在表现形式上，“要办事，先恳谈”已经成了温岭各界解决问题的首要选择。

2003年6月，温岭市新河镇工会主持召开了羊毛衫行业职工工资恳谈会，13名从各类企业中选派的职工代表与20多名企业负责人，面对面进行工资协商，通过恳谈，商定了羊毛衫行业6个工种、59道工序的工价。行业工资集体协商机制由此诞生。此后，水泵、轴承、注塑、制鞋、帽业、船舶修造等十多个行业中相继开展了行业工资集体协商，覆盖企业1000多家，职工5万多人。

这个以民主恳谈为载体的做法，解决了工价不明确，导致劳资纠纷、工人流失，以致社会矛盾积累的问题，引起了国内外的强烈反响。2007年11月，国务院总理温家宝在《浙江温岭市新河镇羊毛衫行业工资集体协商机制的主要做法》上批示：“温岭的做法可以总结推广。”

“在它的发展过程中，不断有新的‘食材’加入其中。”清华大学政治学系教授景跃进从2001年8月份邂逅民主恳谈，从此与它结下了不解之缘。景教授把民主恳谈10年发展形象地比喻成“火锅”：从民主沟通，到参与决策议事，再到参与式公共预算，民主恳谈在形式上的各种创新，在各个领域上的广泛应用，最终成就了这锅鲜香四溢的民主“火锅”。

走向更深处

2005年7月27日，温岭市新河镇一场迟到的人代会，引来了北京、上海、广州等地政治学、财政学、法学诸多专家学者的全程跟踪和高度关注。

　　这场特殊的人代会，史无前例地安排出一天半时间，让人大代表们与公众一起，对新河镇该年度财政预算进行恳谈，提出修改意见，其后，人大代表对预算进行审议，并表决通过。

　　“1600万元的行政管理费是不是太多了，其中车辆购置费要花掉70万元，能不能缩减？”“自来水改造工程是政府报告中的8件实事之一，只投入300万元太少，我认为应增加至900万元。”多年来的民主恳谈经验让代表们毫不拘束，尖锐的意见、激烈的言辞让大多数与会者至今记忆犹新。

　　下午5点钟，恳谈会结束，新河镇马不停蹄召开党委人大政府联席会议，根据代表们提出的意见修改财政预算编制。修改的过程也不是一帆风顺，镇领导班子和人大财政审查小组之间会为某一项预算调整争得面红耳赤。

28日上午，《财政预算调整说明》交到每个代表的手中，再次组织讨论。最终这份调整方案得到了大多数人大代表的同意，财政预算顺利得以通过。

　　这是人大权力与民主恳谈的首次“邂逅”，结果是又一项前所未有的创新。“中国有了真正意义上的公共预算！”与会的专家学者们对此激动万分。

“以政府预算作为恳谈的内容，将民主恳谈与人大制度相结合，通过规范的程序，修正政府预算，这是前所未有的创新。”中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏教授说。

其后，温岭市泽国，箬横、滨海、大溪、松门等五个镇也相继开展了参与式预算。这六个镇都是温岭经济实力相对发达的乡镇，比例占到温岭全市乡镇财政资金的80%以上。

一段时间后，参与式预算的范围从乡镇扩大到市级部门。2008年1月，温岭市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈，首次将民主恳谈运用于市级部门预算编制工作；2009年2月，该市交通局、水利局再度举行部门预算民主恳谈，继续探索民主恳谈与部门预算审查监督的结合。

今年1月份，交通、建设、水利三部门财政预算民主恳谈会相继召开，该市人大邀请了200多名来自社会各界的代表，对三个部门2010年的财政预算草案进行民主恳谈，提出修改意见。

“交通部门7.39亿元、建设部门5.29亿元、水利部门2.5亿元，再加上其后要在人代会期间专题审议的12个部门预算，2010年温岭60%以上的财政预算都将被置于公众的目光之下。”温岭市人大财经工委主任何培根掰着手指头告诉记者。

“让公众参与预算，就是要让更多的人表达意愿，要用新的思路改进部门预算。只有这样，才能发现部门的预算与老百姓的意愿差距在哪里、有多大。”温岭市人大常委会主任张学明说。“通过民主恳谈，充分体现出了人大的监督权和预算的严肃性。”

“人大权力与我们的草根民主结合，带来的是双赢。”温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏告诉记者。“民主恳谈的结果得到了制度的保证——由人代会表决通过的预算，是必须要严格执行的；而人大的决策权也得到了强调——不再是公众心目中的‘橡皮图章’。”

中国政治学会副会长、北京大学教授王浦劬对温岭的“民主恳谈”给予高度的评价，他说：“温岭的‘民主恳谈’，堪称中国21世纪农村基层民主政治建设的一道新风景，其独到之处在于以民主管理作为乡镇民主政治建设的起点，比较符合老百姓的利益，所以人民群众才有极高的参与热情。”

浙江大学法学院副院长余逊达教授认为，温岭的“民主恳谈”改革所产生的影响不亚于当年安徽小岗村的家庭联产承包责任制，其意义甚至比它还要深刻。

来源：中国社会报　２０１０年１月２８日