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《背景与分析第２３０期》巴山深处阳光财政的一线曙光—巴中白庙乡2010年财政预算公开及民主议事会观察(一）
作者：孟元新 发表时间：2010-2-2 16:49:14
四川巴中市巴州区白庙乡位于巴中市巴州区东北边缘，东与通江县火炬镇接壤，西与梓桐庙乡的柳岗坪隔河相望，北接南江县仁和乡，南抵关渡和清江镇的中兴。乡政府驻地白庙子，距巴中市城区50公里。境内平均海拔1100米，地形多以山地为主，典型山区地貌。主要农副产品除水稻、小麦、油菜籽外，盛产银花、杜仲、白蜡、银木耳、板栗、核桃、柿子、黄梅、干果、药材等。牧业以饲养猪、牛为主，兼养南江黄羊。 幅员总面积53.7平方公里，耕地面积341.6公顷，辖10个村，1个居委会，63个村民小组，1个居民小组。按最新普查统计2005年末社会经济情况：总人口0.97万人，其中非农业人口0.09万人；全乡职工总人数72人，农民人均纯收入2034元；国内生产总值2769万元（第一产业：1812万元，第二产业：56万元，第三产业：901万元）。2010年1月24日上午，白庙乡召开了2010年财政预算公开及民主议事会，可谓开我国中西部省区1949年以来财政预算公开之先河。本文分三部分。第一部分议事会过程：重点介绍了第二讨论和第三当场票决；第二部分分析了白庙乡参与式财政预算公开改革的两个特点：一开始就着眼于制度化努力和基本支出预算公开细化迈向新台阶。第三部分谈了笔者四点观感：预算公开：（一）巴山儿女心中所盼； （二）预算公开：在中西部贫困地区更为需要（三）预算公开：发展民生的民主路径选择 （四）不是结语，而是期待：预算公开的阳光遍洒大巴山。 一、议事会过程 会议在白庙乡中心小学一间教室内进行。参加会议人员包括：区人大代表、政协委员，各村（居）委会代表，乡人大代表，乡党代表，民政、畜牧、计生、劳动保障等站所干部，在外工作人员、医务工作者、大学生村官、公安民警、回乡创业青年、教育工作者、退休老干部、社会知名人士代表等62位社会各界代表，来自全乡11个村（居）委会、64个村（居）民小组。市委副秘书长王国旗、巴中市人大财经委主任何大文、巴州区委组织部副部长张见铭、巴中市人大城环资委综合科长何海生等旁听。每个参加会议人员手中一份“巴州区白庙乡2010年财政预算公开资料”，包括：巴州区白庙乡2009年度财政决算情况说明，2010年财政预算编制原则和口径，2010年财政支出预算表（预算内），2010年月单位在职人员工资情况表，2009年月单位离退休、长赡人员情况表，2010年村干部工资预算，四川省巴州区白庙乡财政预算公众参与试行办法等7份材料。 正式会议之前，白庙乡党委书记张映上首先阐明会议主题：“ “我们最大的希望，就是让你们对政府的财政预算提意见，听取大家对政府办公益事业的意见，并投票表决出最盼望办的公益事业。”。议事会分5个议程：1、2009年财政决算情况和2010财政预算方案说明；2、讨论：（1） 2009年预决算执行情况和2010年的预算，（2）希望政府要办的公益事业；3、票决要办的公益事业；4、点评；5、小结。 上午10：00—10：10，乡财政所长欧明雄做了2009年财政决算情况2010财政预算方案说明。以下是一些基本情况（详细情况可参阅附录）。 1、2009年财政决算情况说明 （1）收入情况 全乡收入总计10005766元，其中：财力性转移支付收入4,329,155元、专项转移支付收入5,497,411元、地震灾后恢复重建补助收入179,200元。 （2）支出情况 全乡财政支出总计10005766元，其中：本级支出1820058元，区级划转支出8185708元。支出具体包括如下23项：（1）党委、人大、政府、群团支出455819元；（2）统计支出15799元；（3）财政事务支出102557元；（4）教育支出2043346元；（5）社会保险机构（劳动保障所）支出17242元；（6）行政单位离退休支出281232元；（7）事业单位离退休281903元；（8）其他行政事业单位离退休（卫生院）109420元；（9）民政支出305596元；（10）医疗保障支出68854元；（11）农村卫生支出250782元；（12）退耕退林支出561050元；（13）城乡社区事务支出（居委会）31080元；（14）农业事业机构支出（农技，畜牧）55149 元；（15）区级划转病虫害控制支出16500元；（16）对村民委员会和村党支部的补助453,380元；（17）公路养护支出10000元，公路改建区级划转支出4000000元（18）中小企业事务支出（企业办）14655元；（19）区级划转其他商业流通事务支出310000元；（20）住房公积金支出58854元；（21）基础设施支出（环境整治）30000元；（22）区级划转其他支出（债务支出）90000元；（23）农村居民住宅恢复重建地出179,200元。 2、2010财政预算方案 在2010财政预算方案公开资料中，包括2010年财政预算编制原则和口径，2010年财政支出预算表（预算内），2010年月单位在职人员工资情况表，2009年月单位离退休、长赡人员情况表，2010年村干部工资预算等，白庙乡2010年预算内财政支出1564829元。 （二）讨论 10：10—11：40，参会代表讨论2009年预决算执行情况和2010年的预算以及希望政府要办的公益事业，有关工作人员同时对代表发言现场进行记录。下面是代表发言情况和乡领导当场答复情况。 1、代表发言情况 共有14名代表先后发言。其发言反应情况或建议，笔者主要就其中要点整理如下。 （1）整体发言 发言1：要求水利建设纳入预算。 发言2：农网建设滞后，建议给予老百姓答复。 发言3：要求公路硬化，要下大决心，群众反映强烈；缺水，吃水难问题，要求解决，要求水窖建设公开；环卫整治人心所向。 发言4：感概财政公开议事的意义，对反腐败、干群关系、践行民主的意义；农电问题、红旗渠建设成摆设没有水，硬化公路。 发言5：（女代表、61岁）用电、吃水（老人背水）、环保、修路。 发言6：讨论意义在于民主当家理财、村民得知反映很好、村级公路硬化建议消除泥水路。 发言7： 3年来扶贫新村建设、震后新村建设未落实，无钱办不成事。 发言8：吃水问题能不能解决。 发言9：计生问题。 发言10：救灾救济预算、重特大病人救治力度，因病致贫、返贫问题。 发言11：（大学生村官代表）建议支持白蜡经济。 发言12：扶贫新村后续建设资金未到位。 发言13：农电安全，还是木头电杆，电灯没有蜡烛亮、电视开不了。 发言14：预算公开大好事，预算内村干部待遇未到位。 （2）代表性发言 据当时在场的“巴中日报”记者李秀东26日在“巴中日报”撰文“巴州区白庙乡代表票决：办群众最盼的事”披露，在以上14位发言代表中，有如下4位发言特别具有代表性。 其一乡党代表李秋生： “财政预决算公开在以前是闻所未闻的事。过去政府搞的是包包帐，不仅老百姓不晓得，连我这个党代表也不晓得。二十一年了，我届届都是党代表，就是从未看到政府把财政预算公开过。今天终于开了眼界。但是，我还是要问问领导，我们村里的农网改造为什么不完成？新中国成立六十周年国庆大典，老百姓想看看阅兵式，可是电视机电带不起，老百姓怨气大，希望政府给老百姓一个明确的答复。” 2、乡领导答复情况 乡长欧明清回答：“农网改造确实存在问题，我们在2010年要千方百计想办法完成。” 乡长欧明清宣布由于时间关系，代表发言结束后，经查看以上14位与会代表发言记录，宣布所关注点（包含2010年需要解决问题）主要有10项。然后几位白庙乡主要领导现场会商，认为10项中有以下7项问题：一水利建设，二农网改造，三农产品投入，四乡道路硬化，五环境整治，六农村饮水安全，七街道硬化是白庙乡2010年面临的比较急迫的问题；由于不可能一下全部解决，建议参会代表从7项问题中选择自己认为最急迫需要解决的3项；乡长欧明清宣布投票决定2010年白庙乡人民政府重点解决的三个民生问题。 首先参会代表鼓掌通过监票员、计票员，然后是当场制作简易选票，分发选票，发出选票62张。 监票员、计票员宣布收回60张，当场在黑板上“画正字”统计，结果显示得票前三位是：乡道路硬化56票，农网改造47票，农村安全饮水32票。 最后监票员、计票员宣布白庙乡2010年最急需办的3项公益事业是：乡道路硬化农、网改造和农村安全饮水。 指以上所说的点评和小结两项。市委副秘书长王国旗点评，对白庙乡这次组织召开2010年财政预算公开及民主议事会表示高度评价，认为是巴中自1949年人民政府成立以来首次，一级政府首次公开财政预算，并进行民主讨论、表决，对财政预算公开和基层民主都是非常有益的探索，终于迈出了难得的一步；同时对代表发言中所集中关心的道路硬化问题，依照他本人所了解的情况，主要是涉及到中石化公司的情况做了说明；最后愿白庙乡在财政预算公开及民主议事方面走得更稳更远。王国旗对参会代表表现出的积极性和发言的踊跃点评特别令人印象深刻，他说，这是他参加的所有同类会议中，参会人员各个方面表现最好的一次（会议纪录最好，没有迟到早退、没有交头接耳、秩序井然，发言踊跃，言之听来发自内心），他本人也觉感动、受教育。 议事会最后白庙乡党委书记张映上做小结发言。张映上的发言充满了感性的言辞，特别是在发言前，不顾小小教室的狭窄，依然特意走到发言桌前面面向参会其它人员深深两鞠躬，令笔者记忆犹新。张映上在小结中强调财政预算公开是亮相政府家底，顺应了民意；代表集中议事道出了百姓心声，集中了民智；我们这样做的目的是保障群众的知情权、监督权，是发挥群众参与全乡社会经济发展的主体作用，也促使我们干部从老百姓最盼的事做起。 二、两大特点 （一）一开始就着眼于制度化努力 鉴于我国许多创新改革政策常常由于未能在现有体制中运作，特别是没有建立相关的制度，大都有赖于个别领导人的开明个性或意识使然，可能当其在位之时，可谓风生水起、蔚为大观，但一旦当其不在位，大都徒然留下“人走政息”的喟叹；当笔者在会上看到会议资料包括“四川省巴州区白庙乡财政预算公众参与试行办法”，发现虽然在这份“办法”的最后特别说明“本办法经乡人民代表大会通过后报上级政府批准方可开始实施”，其办法规定也存在一些需要进一步完善改进的地方，但显然说明白庙乡的领导认识到了财政预算公众参与制度化建设的重要性，表明其一开始就着眼于制度化努力的尝试；而且“四川省巴州区白庙乡财政预算公众参与试行办法”提出了如下一些独特的做法。 1、机构设置 财政预算公众参与领导小组。组长：张映上（党委书记），副组长：欧明清（乡长），成员：欧明雄（财政所长），杨斌（党委副书记），李英（副乡长），罗晓勇（副乡长），陈加才（纪委书记），负责对预算工作的领导和督查。领导小组下设办公室：主任由欧明雄（财政所长）同志兼任，成员：罗建忠（会核中心），杨元中（人大工作人员）袁静华 人大预算监督小组。组长，陈加才（纪委书记），成员：黄开顺（人大代表），李秋生（人大代表），陈正林（人大代表），李国刚（政协代表）。 2、预算编制公共参与四步法 （1）民意台 通过全乡“民意台”的统一工作，收集村民，村民代表，村社干部平常反映的要求和愿望，把公共公益事务梳理成条；“民意台”的日常工作由乡领导小组的办公室具体负责。 （2）议定会 预算编制前，召集较广泛的代表对民意台梳理的条理进行充分讨论，确定可行性的公共事务一至三件。参加议定会的代表包括无职村民，无职党员代表，人大代表，政协代表，专业人士代表，干部代表等六个方面的代表；参会代表名额的分布从地理区域，经济状况，民族状况均匀分配。 （3）编制组 领导小组办公室根据议定会议定事项结合上级财力编制预算。 （4）公示墙 领导小组办公室结合完善后预算制订，将详细内容用公示墙专栏公示。 3、代表审议 全部预算在人大会议上公开，由人大代表审议通过。人大代表在人代会上就预算草案中的有关问题提出询问和质询，乡人民政府负责人及有关部门必须当场给予答复。政府可以依据人大代表的审议意见，进行预算的修改。对于修改的预算再次召开全体人大代表会议或者小组会议进行审议。人大代表对预算进行表决。 4、预算监督 人大预算监督小组负责对预算的执行情况进行监督。政府的预算发生变化的时候，需要及时向监督小组报告，重大的预算变化必须由人大主席团召开人大代表会议进行讨论。政府需要向预算监督小组和人大主席团报告预算执行情况。 （二）基本支出预算公开细化程度空前 由于处在预算编制、特别是讨论项目预算阶段，这次会议主要是讨论项目预算，因此看到的预算草案主要是基本支出预算。笔者认为，这是目前国内迄今所公开的细化程度最高的一级政府基本支出预算草案。预算公开得细，细到连任村干部每月增加10元的补助标准都纳入了预算。如“单位在职人员工资情况表”包括：姓名、人员性质、"职务级别"、月工资津贴补贴发放标准、基本工资、津贴补贴、"基本工资小计"、"职务工资"、"级别工资"、"技术等级工资"、岗位工资、"薪级工资"、津补贴小计、"生活性补贴"、"工作性津贴" 、独子保健、"超64元津补贴"、"地方生活补助"等信息。“白庙乡2010年财政预算支出项目表”，涉及到的各类部门，按经济科目包括：住房公积金、生活补助、办公费、印刷费、水电费、奖金、超64元津贴、生活性补贴、岗位工资、医疗保险、奖励金、薪级工资、退休费、技术等级工资、差旅费、会议费、职务工资、级别工资、医疗费、培训费、工作性津贴等。“单位离退休、长赡人员情况表”，分公务员、全额事业、自筹、退休、退职、长赡等6类，包括：姓名、月实际发放标准、离休费、退休费、长赡费、超64元津补贴、地方生活补贴、生活性补贴等都一一列出。“白庙乡２010年村干部工资预算表”，详细列出了各村书记、主任、文书、社长的标准工资、"连任届数"、届标准、"连任补助"、全年补助等数据。 三、几点观感 （一）预算公开：巴山儿女心中所盼 代表发言真情流露。笔者在场发现14位代表发言，全部无一例外地首先表示对白庙乡召开这次财政预算公开民主议事的感慨，诸如“前所未有”、“闻所未闻”、“破天荒”、“没想到”、“太有必要了”、“太希望了”、“非常拥护”、“非常赞成”等字眼脱口而出，由衷而发，深深流露出14位代表对财政预算公开民主议事的长期盼望。 参会代表态度积极、发言踊跃。在讨论阶段，代表们纷纷举手要求发言，现场气氛热烈。要不是时间限制，每个人都会有许多话说。 正如回乡创业女青年彭娟告诉巴中日报记者所言：“以前是党委政府决定做什么事，现在是人民群众决定做什么事，为什么不行使好手中的民主权力呢？”。 可以说，此前笔者心中对预算公开在中西部贫困地区的实现虽然不是抱着与一些所谓体制内学者那样的完全没有信心、甚至否定的态度，但心里确实没有完全的底气、至少存在多少一些的不自信。因为众所周知，中西部贫困地区，“吃饭财政”几乎是乡级政府财政 的代名词。即除了基本财政支出（常说的行政支出）外，其余公益项目很少，因此公开财政预算几乎相当于公开自己的收入和吃喝情况，阻力当然可想而知。所谓的公共财政投入常常是上级政府的各种转移支付收入用与的有关支出。我们在白庙乡所公开的2009年预算执行情况说明中明显看到这一点，转移支付收入占总收入的85%左右。 但中国还有一句古话“穷人的孩子早当家”，个人家庭如此，在这次会议上，笔者对参会代表的发言内容来看，民众对政府财政、对家乡的情况其实非常理解、了解。在14位代表发言中，很少提及单独某村、某地、更别说某家的事情，每位代表发言所关注强烈建议的内容非常集中，投票结果更是充分说明了这一点，没有任何人对预算公开中基本支出的人员工资、招待、会议等费用提半个字，他们集中关注都是真正关系到全乡每个人的利益的事情，是真正公共财政投入（政府转移支付）所针对的项目。 正如李凡老师在接受巴中日报记者专访时说：“可以看到贫困地区的老百姓更关心公共财政的投入。这是巴中的党内民主推动社会民主的重大实践，在中西部地区是一个新的案例，看来在财政转移支付的地区实行财政预决算公开也是可行的。” “中国的财政预算公开一直是在沿海地区推行，很多人认为在中西部不能搞，因为这里是财政转移支付，从白庙乡的情况看，搞得好！” 总之，笔者对白庙乡2010年财政预算公开及民主议事会一个特别大的感受就是：预算公开：在中西部贫困地区更为需要！ 笔者从来深信，民主改革是解决中国各种民生问题的基本途径，舍此任何其它的途径要么南辕北辙、要么最多治标不治本。但是当下，发展民生、解决中国各种民生问题的民主路径何在呢？如果说此前笔者的观点还不十分清晰的话，那么这次白庙乡2010年财政预算公开及民主议事会，我的看法前所未有的明晰起来。即在目前体制下，预算公开，正是发展民生的民主路径选择。 参与式财政预算改革，是中国基层民主新平台。我们多年来认为中国基层民主的发展急需有一个新的领域，有新的突破，使得政府和老百姓两个方面都可以将民主发展下去；地方政府公共财政预算改革，特别是参与式财政预算改革，就是这个新的平台，既可以让老百姓广泛地参与，监督对政府最有利害关系的“钱袋子”，又对政府的行为进行有效的监督，也可以广泛地推动人大监督改革，并在改革的过程中把人大代表本身改变成更有代表性、更能为老百姓讲话的民意代表。 对基层来说，民主就是为了民生；预算公开让基层民主真正运转起来。巴州区白庙乡是四川省委党校新农村建设研究中心的实验基地。省委党校新农村建设研究中心副主任彭大鹏博士就白庙乡2010年财政预算公开及民主议事会接受巴中日报记者李秀东采访时说， “财政开支对老百姓来说，看到的仅是一些数据。他们需要了解政府花钱有没有解决问题、有没有乱花钱，最重要的是他们想政府解决他们的疾苦。对基层来说，民主就是为了民生。”巴州区白庙乡以参与式财政预算改革为契机，充分尊重广大老百姓的主体地位，把老百姓组织起来，让他们参与到与他们息息相关的重大决策中去，让他们从被动变为主动，一点点地去改变一个地方，其做法值得总结和推广。让基层民主真正运转起来，巴州区白庙乡参与式财政预算改革已经开始破题。
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