《背景与分析第229期》我国社会保险基金预算试行政策研究（二）

作者：孟元新 发表时间：2010-1-29 11:40:25

广东省社会保险基金收入及基金结余总量位居全国首位。

（1）政策内容

2004年3月30日，广东省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议通过公布“广东省社会保险基金监督条例”（2004年7月1日起施行)。

社会保险基金范围。所称社会保险基金包括养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金，以及国家和省规定筹集的其他社会保险专项基金。

社会保险基金预算主要规定。规定社会保险基金监督内容之一即为“社会保险基金预算执行情况和决算以及财务收支计划的编制和执行情况。”。其中“第六条　县级以上人民政府应当每年向同级人民代表大会常务委员会报告本级社会保险基金预算执行情况和决算。”规定，明确了同级人民代表大会常务委员会对本级社会保险基金预算执行情况和决算的监督权利。

（2）实践

依据广东财政厅网站发布的财政厅向人大常委会所作“关于广东省社会保险基金2008年度决算和2009年第1季度预算执行情况的报告”来看，报告较为详细规范。

详细体现在如“2008年度社会保险基金决算情况”，包括： 2008年全省社会保险基金(包括：企业职工基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险，下同) 收支及结余总体情况、省级社会保险收支及结余情况、省级社会保险调剂金收支情况。又如2009年第1季度社会保险基金预算执行情况，包括全省社会保险基金预算执行情况和省级社会保险基金预算执行情况详细内容。

规范体现在报告最后还专门列出了许多“名词解释”，对报告中出现的专有名词做了详细解释。

2、山东省

2005年在济南、枣庄、东营、滨州等市试点。

2006年9月省财政厅下发《关于进一步扩大社会保障预算编制试点的指导意见》，要求全省17市全面进行社会保障预算编制试点：参加扩大试点的市，可在市级试点的同时，选择部分县（市、区）同步进行；已开展试点的市，要在所辖县（市、区）逐步推开。

预算范围。全省各市把包括社会保险基金、政府公共预算安排的社会保障资金、社会筹集的社会保障资金等所有社会保障性质的资金纳入预算；社会保险基金包括：企业基本养老保险、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险、新型农村合作医疗保险基金等；政府公共预算安排的社会保障资金包括：医疗卫生经费、社会保障和就业经费、教育经费、一般公共服务经费等；其他社会保障资金，包括残疾人就业保障金、福利彩票公益金、社会捐款、建筑企业养老保障金等。

采取“两上两下”的流程。社保基层预算单位提出收支预算建议计划，主管部门审核汇总后，编制本部门社会保障收支预算建议，并报财政部门；财政部门审核预算建议，提出预算控制数，下达主管部门进行调整；主管部门根据预算控制数调整后，形成部门预算草案上报财政部门；财政部门审核预算草案，汇总形成社会保障预算，报政府批复执行。

2008年初，在开展试点基础上，山东省在所有县（市）区全面推行社会保险基金预算制度，实现了四个统一，即全省统一使用《山东省社会保障预算管理信息系统》；统一全省的预算编制口径、内容和方法；统一预算编制原则；统一预算编报程序。

3、浙江省

通过浙江省财政厅网站2005年11月21日发布“浙江省财政厅关于做好社会保障预算编制工作的通知”，我们可以得知浙江省开展社保预算编制试点基本情况。

从2002年起浙江省在上虞、平湖两市开展了社保预算编制试点工作，此后不少市、县自行作了探索。从2006年起全面推开社会保险基金预算编制工作，试编省级社保预算，市县分步推进社保预算。市县社保预算编制具体要求： 1. 对已编制社保预算的市县，要求进一步规范完善，提高编制质量。2. 对已编制社会保险基金预算的市县，在进一步完善基金预算的基础上，试编社保预算。3. 对既未编社保预算又未编基金预算的地方，要求先编制社会保险基金预算，并积极创造条件试编社保预算。
4、江苏省

据2009年10月27江苏经济报消息，江苏省财政厅发文明确，自2010年起启动省级社会保险基金预算编制工作。预算原则包括政策性、可靠性、合理性、完整性、统一性，以及收支平衡和应收尽收、应保尽保。预算内容包括企业基本养老、失业、城镇职工基本医疗、工伤、生育等保险基金收支预算。编报审批程序采用“二上二下”方式，由部门编报、财政审核，经省人大批准后实施。

5、计划单列市：深圳市

2008年9月22日，据南方日报 报道 ，深圳市人大常委会四届第22次会议审议了《深圳市2007年社会保险基金决算和2008年1至6月社会保险基金预算执行情况的报告》。说明深圳市社会保险基金预算政策完全得以落实，并且符合“广东省社会保险基金监督条例”的高于中央政策的规定要求。

6、福建省莆田市

据莆田市财政局网站“福建省莆田市本级社保基金预算、预算调整及决算审核”政务公开披露，莆田市社会保险基金预算管理政策反映如下。

办理依据：财政部、劳动和社会保障部《关于印发〈社会保险基金财务制度〉的通知》（财社字[1999]60号第9、10、11、12、39条）；办理条件：上报所需的申报材料；申报材料：市劳动和社会保障局汇总审核的社保基金经办机构上报的预算（调整）建议数文件；办事流程：（1）受理（黄建证）；（2）审核(黄少平）；（3）审批（陈志敏、王玉宝）；（4）市政府批准（市政府工作人员）；（5）批复（黄建证）；办理期限：30个工作日（不含市政府批准的10个工作日）；受理单位：市财政局。

（二）中部地区

1、湖北省：唯一颁布社会保险基金预算管理省级地方法规

据笔者考察，自1999年“社会保险基金财务制度”颁布至今10年来，全国唯有湖北省专门颁布了社会保险基金预算管理方面省级地方法规，即在2005年12月31日湖北省财政厅、省劳动和社会保障厅印发《湖北省社会保险基金预算管理试行办法》。与1999年“社会保险基金财务制度”相比有一些超越进步的地方。主要体现在以下方面。　

要求全面编制社会保险基金预算。如在编制原则中的规范性原则要求各项社会保险基金收支和结余全部纳入社会保险基金预算管理，各项社会保险基金统一政策、统一收支范围、统一编制口径、统一工作程序。又如规定社会保险基金预算编制的范围包括：企业职工基本养老保险基金预算、机关事业单位职工基本养老保险基金预算、失业保险基金预算、基本医疗保险基金预算、工伤保险基金预算和生育保险基金预算等。

规定了预算年度。自公历1月1日起，至12月31日止，与其它政府预算一致。

对基金预算草案审查明确为合规性审查。在编报和下达程序中规定：各县（市、区）、各市（州）社会保险经办机构应将编制的社会保险基金预算草案送同级劳动保障行政部门审核汇总后，报同级财政部门审核；财政部门审核后，由财政、劳动保障行政部门将协商一致的基金预算草案分别报上级（市（州）或省）级财政部门和劳动保障行政部门；市（州）或省级财政部门会同同级劳动保障行政部门对基金预算草案进行合规性审查，并出具合规性审查建议书；县（市、区）、市（州）级财政部门在收到合规性审查建议书后，商同级劳动保障行政部门对预算草案进行修订。

系列监督和管理制度规定。如社会保险基金对账和报表制度，预算编制、执行、管理、激励、约束和考核评审制度；总结考评结果与中央和省专项转移支付资金分配挂钩。

2、河南焦作市

据笔者所知，焦作市最晚在2008年已经编制了市级社会保障预算，当然包括社会保险基金预算，据笔者看到的社会保障预算草案，还是比较详细。

3、湖北省南漳县：县级试点案例

据2009年7月2日 南漳县财政局调研组“推过社保基金预算,增强财政保障能力--湖北省南漳县推行社保基金预算管理的调查 ”披露。

（1）实行社保预算的原因

一言概之，解决财政社保部门在收入上心中无数、支出上无法控管的问题。到2007 年，全县有各类社会保险对象106883 人，其中，养老保险41417 人，养老金支出达6694.73万元，接近当年全县一般预算收入水平。南漳县社保支出与实际收入之间的差距陡增，基本上处于“吃了上顿，愁下顿”的窘境，财政社保支付面临巨大压力。

（2）试点做法

2006 年，南漳县财政局会同县劳动部门制发了《南漳县社会保险基金预算管理办法（试行）》，从制度上确立了收支预算编制的原则、范围、方法与编报程序以及执行、监管等办法，并开始尝试编制社保预算。2007年，将社保预算与财政预算同等对待，并从当年起纳入县人大审议的范畴，实行人大法制化监管。

编制范围。包含企业基本养老保险基金、机关事业养老保险基金和农村养老保险基金在内的三项基本养老保险基金、失业保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等五项社保基金。

预算编报程序。执行与年度财政预算相同的“两上两下”程序：“一上”指劳动部门社保经办机构编制上报社保基金预算建议数；“一下”指县财政局审核下达社保基金预算控制数。“二上”是指社保经办机构根据县财政局审核下达的社保基金预算控制数，编制上报预算草案；“二下”是指县财政审核编制社保基金预算草案，经县政府审批同意，报县人大审议通过后，向地税、社保经办机构、财政等部门批复预算。

执行机制。“人大监督”机制：一年来，县人大通过审查收支报表（月、季、年）、清欠、扩覆、续缴进度等报告，先后向劳动、地税和财政等部门提出质询12条，并及时协调和督办了10多件社保工作。 “动态监控”机制： “年初布置、半年总结、季度督办、每月碰头、急事特办”。 “征缴互动”机制： “费”与“税”一视同仁，按照全年收入预算计划，分解到险种、科室和人员，分解到季度和月份；劳动部门制订分季分月的协征目标，重点负责陈欠、扩面和个人续缴保费的协助征收；形成了“地税部门主征、劳动部门协征、全社会共管”的征管机制。 “财政监管”机制：预算支付按计划、进度、月份拨款。

（3）成效

2007年，全县完成社保基金收入9229.06 万元，占年初预算的111%，比上年增长17.16%；完成社保基金支出7803.59 万元，占年初预算的104.4%，比上年增长34.79%，完成了各项收支预算计划，实现了“收支平衡、留有结余”的预算目标。2007年，南漳县社保基金支出比上年增长34.79%，但全县各类社保费支付率和社发率仍然达到了100%

（三）西部地区

1、新疆

2009年11月17日，自治区财政厅会同劳动和社会保障厅向自治区人民政府上报了《关于呈发〈新疆维吾尔自治区企业职工基本养老保险基金预算管理暂行办法〉的请示》，12月24日，自治区人民政府印发《关于印发〈新疆维吾尔自治区企业职工基本养老保险基金预算管理暂行办法〉的通知》（新政办[2008]221号）。

依据该办法在企业职工基本养老保险基金预算管理方面主要政策有六个方面：一、建立区级预算管理制度，确立基金预算管理的基本模式；二建立与现行财政管理体制相匹配的基金预算编报程序；三、建立自治区、地（州、市）、县（市）三级责任分担机制；四、建立区级统一管理的扩面征缴激励机制；五、建立简便的资金缴拨程序；六、建立基金预算指标体系和编制办法。

2、四川省广元市

据广元市政府网站披露。每年10月，市社会保险经办机构根据省社保基金预算编制要求，结合市级统筹实际情况以及市政府下达各县区的社保扩面和征缴指标任务，编制社会保险基金预算草案；市财政局、市劳动和社会保障局按预算的编制原则及具体要求，对社会保险基金预算草案进行审核后，联合报送广元市政府；社会保险基金预算草案经市政府批准同意后，由市财政局与市劳动和社会保障局联合以正式文件形式批复市社会保险经办机构执行，同时上报四川省财政、劳动保障部门备案；社保征缴部门按社保基金收入预算完成征缴任务，财政部门根据社保基金支出预算和实际支付需要划拨社会保险待遇发放资金。

（四）小结：东中西三大地区政策比较

1、东部:试点政策超前

以上我们所举东部试点地区案例可以看到，除福建省莆田市遵循社会保险基金财务制度，几乎没有进一步的任何发展外，其它试点省区都有不同程度的在试点政策的要求上做到了超前。

（1）广东省：政策全面规范

预算范围全面无遗漏；规定“县级以上人民政府应当每年向同级人民代表大会常务委员会报告本级社会保险基金预算执行情况和决算。”明确了同级人民代表大会常务委员会对本级社会保险基金预算执行情况和决算的监督权利；预算层级全面：包括全省社会保险基金、省级社会保险基金、省级社会保险调剂金预算；预算报告详细规范。

（2）山东省：预算范围不限于社会保险基金

预算范围不限于社会保险基金，全省各市把包括社会保险基金、政府公共预算安排的社会保障资金、社会筹集的社会保障资金等所有社会保障性质的资金纳入预算，由社会保险基金迈向社会保障预算。

（3）浙江省：试点早、渐进、超要求

试点早、并且自觉超要求，从2002年起就开始试点，已由社会保险基金预算迈向社会保障预算。

（4）江苏省：最新跟进并发展

如江苏省启动省级社会保险基金预算编制。最新跟进体现在：属于最新宣布自2010年起启动省级社会保险基金预算编制工作。预算原则与国务院试点意见类似，预算内容与国务院试点意见完全相同。发展体现在：编报审批有经省人大批准后实施的程序。

2、中部：难得的亮点

以上述地区为例我们可以看到，中部地区试点社会保险基金预算政策同样超越了“社会保险基金财务制度”中的相关规定。

如湖北省作为省级不仅在全国唯一颁布社会保险基金预算管理省级地方法规，而且在包括：要求全面编制社会保险基金预算、规定预算年度、对基金预算草案审查明确为合规性审查、系列监督和管理制度规定等方面，体现出对自己的主动改进。

河南焦作市编制了市级社会保障预算，更是完全包括了社会保险基金预算，做到了统一实行社会保障预算。

县级试点湖北省南漳县试点做法为例，制发《南漳县社会保险基金预算管理办法（试行）》，从制度上确立了收支预算编制的原则、范围、方法与编报程序以及执行、监管等办法，并开始尝试编制社保预算；将社保预算与财政预算同等对待，并从当年起纳入县人大审议的范畴，实行人大法制化监管；在执行中实践“人大监督”机制、“动态监控”机制、“征缴互动”机制、“财政监管”机制等机制。从政策理念来看不仅超越本省和全国的规定，即在全国县级试点也属前列，对执行机制的系列探索、也不无相当现实意义，由此笔者对调查中提到的政策成效描述，相信确实自然而然、水到渠成。

3、西部：保守中有退缩

上面所举地区来看，广元作为地级市，其社会保险基金预算算是符合“社会保险基金财务制度”有关要求；而新疆可以说至今几乎未能完全达到“社会保险基金财务制度”中有关社会保险基金预算要求。

三、结论和政策建议

（一）结论

1、中央政策：从无名无实到有名无实、没有实质性发展

预算管理是一种宪政体制理念的反映，预算管理不能脱离立法机关而单独存在，已是现代公共政策的常识。在以上考察分析来看，我国最新出台的社会保险基金预算试点意见，依然是行政管理思路，特别是根本没有立法机关人大的影子，而根本不是预算管理思路。以此言之，我国社会保险基金预算管理只不过是从10年前无名无实，走到了现在的徒有其名而无其实，难说有真正实质性发展。

2、中央与地方政策比较：中央总体落后地方

从上述考察分析来看，我们可得出在其它政策中的一个截然不同的结论，即在社会保险基金预算管理方面，我国大多数地区至少（可能除极少数西部地区）都按“社会保险基金财务制度”规定，试点了市（地、州）、县（区）级的社会保险基金预算管理政策。在东部、中部省区许多试点政策都超出了规定要求，实行的更为全面、机制更为有效。如预算层级已经完全涵盖省、市、县三级；有的预算范围已经扩大至整个社会保障范围，实施社会保障预算，在程序上且自觉与政府其它预算一样，立法机关人大履行预算法规定的监督职权。因此东部、中部省区许多试点政策已经超越了最新国务院发布的“关于试行社会保险基金预算的意见”规定。

3、东中西三大地区政策比较：东部地区明显先进

从上述考察分析来看，虽然从名义上的政策层面来看，湖北好像是“取经之地”（省级、县级有试行办法拔得头筹），但难免名实不符质疑。如厦门市财政局“社会保险基金预算试行编制探讨（提纲）”一文“调研学习的湖北省社保基金预算编制也很不完善，只是简单的收支计划而不是真正的社保预算，未能实现预算编制与预算执行、决算编制的有效衔接”。总体来讲，东部地区社会保险基金预算试点政策的广度、深度还是超过中西部地区，特别是实际的执行程度中西部地区有诸多望尘莫及的地方。

（二）政策建议

1、出台“关于试行社会保险基金预算的意见”的补充意见

借鉴上述各地地方已经试点的政策经验，主要就以下问题作出补充规定。

（1）拟定试行期限

拟定1到3年，最多不超过3年。

（2）明确预算年度

按照提前预算的基本常识，拟定为：自公历1月1日起，至12月31日止，与其它政府预算一致。

（3）扩大预算范围

社会保险基金预算范围包括：企业基本养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险、新型农村合作医疗保险基金、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险以及国家规定筹集的其他社会保险专项基金。将所有的社会保险资金都在预算收支中得以体现，从而准确、全面的反映社会保险资金收支运转情况，以加强对社会保险资金的全面监督。

（4）增加人大条款

社会保险基金预算是政府预算的一部分，因此根据《预算法》的相关规定，因此必须增加涵义如下的条款：“财政部门牵头的政府职能部门联合编制出预算草案后，报送给人民代表大会讨论和审查，人民代表大会作为国家立法机关，是唯一有权批准政府预算的机构。各级政府在经过人大会议批准后，将本级社会保险基金预算与下级政府报送上来的社保预算一起汇总，然后上报给本级人大常委会和上级政府备案。”

（5）确保收支平衡

建议借鉴“社会保险基金财务制度”中，对社会保险基金预算的基金结余使用和入不敷出的解决的有关特别规定，因应现在变化，对社会保险基金预算的基金结余使用进行严格限制，并为预防入不敷出准备特别措施。

（6）践行预算公开

社会保险基金从相当程度来说无异于全体国民的“保命钱”，详细规定社会保险基金信息对社会公开披露，完全公开透明的措施，保证基金的健康运行，必不可少。

2、基于预算法修改视角涉及社会保险基金预算的建议

社会保险基金预算是政府预算的重要组成部分，建立社会保险基金预算，有利于加强对社会保险基金的管理、规范基金的收支，提高社会保险基金的使用效率。鉴于修改预算法，已是时间问题，因应预算法改革需要，从预算法修改视角，笔者建议在预算法中单列社会保险基金预算，并做好各项准备，如从宏观上研究拟定社会保险基金占政府财政支出的比例，尽快出台“社会保险法”、以及加紧制定社会保险预算编制规范等相关法律制度。