《背景与分析第229期》我国社会保险基金预算试行政策研究（一）

作者：孟元新 发表时间：2010-1-29 11:19:27

社会保险是国家通过立法的形式，建立专门基金，使国民在年老、患病、工伤、失业、生育等丧失劳动能力的情况下能够获得国家和社会的补偿、帮助，维持基本生活保障的一种社会保障制度；属于最基本社会政策之一，一般具有法定性、保障性、互济性、福利性、社会性等特点。社会保险基金指国家依照相关法律法规向劳动者及所在单位征收社会保险费或通过财政拨款、社会捐助集中起来，用以保证社会成员的基本生活需要的资金，主要来源于三个方面：个人缴费、企业缴费和财政拨款。社会保险基金预算是指国家依照相关法律法规、通过行政性手段筹集并管理的社会保险资金收入并用此项收入安排支出的一种特定预算；它是由政府编制的反映社会保险基金收支规模、结构和盈亏状况的预算。

目前我国社会保险是通过国家、企业、个人三方或企业和个人双方来共同承担，在正规签订劳动合同的企业中的职工，每个月工资中有一部分被扣缴社保；主要包括 “养老、医疗、失业、工伤、生育”等 “五险”。虽然随着各项社会保险制度的逐步完善，我国的社会保险基金收支规模呈几何级数增长，据2008年11月11日中国财经报报道，当时全国各类社保基金积累额已近2.5万亿元；但就政策层面而言，我国并没有全面的社会保障预算制度，属于其中一部分的社会保险基金预算也未正式建立，只是处在局部探索的试点阶段，即我国目前只有试行的社会保险基金预算政策，并没有国家层面的社会保险基金预算，只是在部分省区试行社会保险基金预算而已，各地的试行做法各有不同。2010年1月2日，国务院对各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构，发布“关于试行社会保险基金预算的意见”，要求全国各地区编制2010年度社会保险基金预算，意味着在我国全面试行社会保险基金预算政策的开始。

本文分三部分。一、从出台“关于试行社会保险基金预算的意见”之前和国务院“关于试行社会保险基金预算的意见”分析两方面作了政策演变分析。二、全国各地试点政策分析：东部地区选择了广东省、山东省、浙江省、江苏省、计划单列市深圳、福建省莆田市等；中部地区主要以唯一颁布社会保险基金预算管理省级地方法规的湖北省为主，并以湖北省南漳县为县级试点案例，另外提及河南焦作市；西部地区选择了新疆和四川省广元市；并就东中西三大地区政策做了比较。三、结论和政策建议：得出三点结论（中央政策：从无名无实到有名无实、没有实质性发展；中央与地方政策比较：中央总体落后地方；东中西三大地区政策比较西部差别明显）；最后本文提出出台“关于试行社会保险基金预算的意见”的补充意见和基于预算法修改视角涉及社会保险基金预算的建议等两方面政策建议，前者包括拟定试行期限、明确预算年度、扩大预算范围、增加人大条款、确保收支平衡、践行预算公开6点，后者提出如从宏观上研究拟定社会保险基金占政府财政支出的比例，尽快出台“社会保险法”、以及加紧制定社会保险预算编制规范等相关法律制度等。

一、政策演变分析

中华人民共和国建国60年、改革开放30多年来，一直未建立社会保障预算制度，即便是从属于社会保障预算一部分的社会保险基金预算也未正式建立。虽然中国共产党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要，建立社会保障预算和其他预算”；但在在国务院出台“关于试行社会保险基金预算的意见”之前，社会保险基金预算只是作为社会保险基金财务制度的一部分以及作为行政监督内容之一做了一些规定。总的来说，我国社会保险基金预算至今主要经历了两方面的演变：出台“关于试行社会保险基金预算的意见”之前“社会保险基金财务制度”中对社会保险基金预算的规定和“关于试行社会保险基金预算的意见”中对社会保险基金预算的规定。

（一）出台“关于试行社会保险基金预算的意见”之前

1、10年前非专门提出：寓于“社会保险基金财务制度”之中

1999年6月15日财政部、劳动和社会保障部发布 “社会保险基金财务制度”（1999年7月1日起施行）。其中对社会保险基金预算做了以下规定。

（1）社会保险基金预算界定

社会保险基金预算指经办机构根据社会保险制度的实施计划和任务编制的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。

（2）预算范围

企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金等社会保险基金。

（3）预算编制

年度终了前，经办机构按照财政部门规定的表式、时间和编制要求，根据本年度预算执行情况和下年度基金收支预测，编制下年度基金预算草案。基金收入包括：社会保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等。基金支出包括：社会保险待遇支出、转移支出、卜助下级支出、上解上级支出、其他支出等。

（4）预算审批

劳动保障部门审核汇总——报财政部门审核——同级政府批准——财政部门向劳动保障部门批复执行——财政部门报上级财政和劳动保障部门备案。

（5）预算执行

经办机构执行，分析基金收支情况，定期向同级财政和劳动保障部门报告。财政和劳动保障部门逐级汇总上报预算执行情况。

（6）预算调整

遇特殊情况需要调整预算时，经办机构编制预算调整方案——劳动保障部门报财政部门审核——同级政府批准——财政部门向劳动保障部门批复执行——财政部门报上级财政和劳动保障部门备案。

（7）特别规定

入不敷出解决办法。基金当年入不敷出时，按下列顺序解决： (一)动用历年滚存结余存款； (二)转让或提前变现用基金购买的国家债券； (三)建立了基金调剂金的地区，由上级经办机构调剂； (四)同级财政部门给予适当支持；(五)在财政给予支持的同时，根据需要按国务院有关规定报批后调整缴费比例。

基金结余使用规定。除根据财政和劳动保障部门商定的、最高不超过国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其他种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。

（8）基金决算

批准后的年度基金财务报告为基金决算。年度终了后，经办机构编制年度基金财务报告——劳动保障部门审核并汇总——报同级财政部门审核——同级人民政府批准。财政部门逐级上报审核汇总的本级决算和下一级决算。各省、自治区、直辖市财政厅(局) 审核汇总本级决算和下一级财政部门报送的决算——报财政部审核汇总——报国务院。

2、作为行政监督内容之一的社会保险基金预算

2001年5月18日，劳动和社会保障部 发布“社会保险基金行政监督办法”。所称社会保险基金包括养老保险基金、医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。“第五条 社会保险基金监督包括以下内容：……（二）社会保险基金预算执行情况及决算；……”

3、重申加强社会保险基金财务管理

2003年5月14日， 财政部劳动保障部经商国家税务总局同意，发布“关于加强社会保险基金财务管理有关问题的通知”，通知中涉及社会保险基金预算有两方面。

第一、重申“社会保险基金财务制度”中有关社会保险基金预算管理有关预算内容、方法和程序编制、审批、执行和调整规定。第二、提出社会保险基金决算报表由财政部和劳动保障部统一设计、统一布置。

（二）国务院“关于试行社会保险基金预算的意见”分析

1、近两年的铺垫

（1）主管部门：高官吹风

2008年1月15日，据中国证券报报道，财政部副部长王军表示，2008年财政部将会同有关部门研究制定社会保险基金预算管理办法。

2008年2月，据报道财政部部长谢旭人在部署2008年财政工作时表示，我国将研究建立规范的社会保险基金预算制度。

2008年11月10日，据中国财经报报道，在由人保部等32家中央单位举办的中国社保论坛上，财政部副部长丁学东表示，在社保基金管理机制方面，将建立社保基金预算体系，以增强基金收支的约束力，加强基金的社会监督。同时与会的国家审计署副审计长余效明表示，推动社保预算制度的建立，已是社保审计战略目标的一部分。

（2）主管部门：在立法机关表态

2 008年3月，十一届全国人大一次会议，财政部 在“关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算草案的报告”中“关于2 0 0 8 年中央财政支出重点安排和主要财税政策”提出“研究建立规范的社会保险基金预算制度”。

2009年3月9日， 第十一届全国人民代表大会第二次会议财政部 在“关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告”中提出：2010年向全国人大提交中央国有资本经营预算，试编社会保险基金预算。

（3）人力资源和社会保障部：技术性准备

2009年9月24日，人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心在南昌召开社会保险基金预算编制及业务需求研讨会。会上对社会保险基金预算编制方法和预算软件需求进行了讨论。北京用友政务软件有限公司工作人员在会上介绍了预算软件的设计思路。来自天津、山西、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西等13个省、市社保经办机构的三十余名相关负责人员参加了会议。

2、基本内容解读

（1）基本界定

社会保险基金预算涵义。根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。

编制范围。按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等5险；各险种预算包括基金收入预算和基金支出预算。

编制原则。5项基本原则。依法建立，规范统一；统筹编制，明确责任；专项基金，专款专用；相对独立，有机衔接；收支平衡，留有结余。

（2）收入支出分类

收入预算。各险种收入预算均主要包括基本保险费（本险种）收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等7类。

支出预算。养老金主要包括基本养老金、医疗补助金、丧葬抚恤补助、转移、补助下级、上解上级、其他等7类；失业保险主要包括失业保险金、医疗补助金、丧葬抚恤补助、职业培训和职业介绍补贴、转移、补助下级、上解上级、其他等8类；城镇职工基本医疗保险主要包括基本医疗保险待遇、转移、补助下级、上解上级、其他等5类；工伤保险主要包括工伤保险待遇、劳动能力鉴定费、转移、补助下级、上解上级、其他等6类；生育保险主要包括生育保险待遇、医疗费、转移、补助下级、上解上级、其他等6类。

（3）编制方法

收入预算编制。综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，包括社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资基数等。统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况，合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。

支出预算编制。综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险政策调整及社会保险待遇标准变动等因素。社会保险待遇支出预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量、上年度人均享受社会保险待遇水平等因素确定，同时考虑本年度变动情况。

（4）编制和审批程序

分统筹地区和全国两种情形。

统筹地区。社会保险经办机构编制预算草案（社会保险费若由税务机关征收，收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制）——本级人力资源社会保障部门审核汇总——财政部门审核——财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批——财政和人力资源社会保障部门报上一级财政和人力资源社会保障部门；省级财政和人力资源社会保障部门将本省(区、市)社会保险基金预算草案报本级人民政府——报财政部和人力资源社会保障部。

全国。人力资源社会保障部汇总编制——财政部审核——财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。

（5）执行和调整

只就统筹地区做了规定。

执行。财政和人力资源社会保障部门批复，社会保险经办机构具体执行，社会保险经办机构定期向本级人力资源社会保障和财政部门报告。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算批复税务机关和社会保险经办机构，税务机关应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级财政和人力资源社会保障部门报告。

调整。需要调整情形：在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入时。调整程序：社会保险经办机构提出调整方案（社会保险费若由税务机关征收，社会保险费收入预算调整方案由社会保险经办机构会同税务机关提出）——人力资源社会保障部门审核汇总——财政部门审核——财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府批准。

（6）决算

时间。年度终了

审批程序。统筹地区：社会保险经办机构编制年度社会保险基金决算草案——人力资源社会保障部门审核汇总——财政部门审核——财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批——财政和人力资源社会保障部门报上一级财政和人力资源社会保障部门；省级财政和人力资源社会保障部门将本省(区、市)社会保险基金决算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。全国：人力资源社会保障部汇总编制全国社会保险基金决算草案——财政部审核——财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。

（7）组织实施

要求“各地区要根据本意见并结合本地实际，编制2010年度社会保险基金预算，同时，进一步做好社会保险基金预算执行、调整和决算等工作。统筹地区人民政府要建立社会保险基金预算绩效考核和激励约束机制，推进预算工作组织实施。统筹地区社会保险经办机构编制及调整社会保险基金预决算的情况，应及时报上级社会保险经办机构。财政和人力资源社会保障部门要抓紧制定有关配套制度和办法，加强指导，积极稳妥地推进此项工作。财政、人力资源社会保障等部门执行社会保险基金预算的各项制度和办法，在基金预算编制过程中加强与有关部门的信息交流和沟通，逐步建立健全社会保险基金预决算信息公开制度。

（三）小结：政策演变比较

1、进退表现

（1）进步表现

政策形式：从直接到间接。之前的社会保险基金预算规定附属于“社会保险基金财务制度”之中 ，现在算是明确提出试行社会保险基金预算的相关政策，从政策形式而言，应该算一个进步。

社会保险基金预算涵义演变：接近预算本意。在财政部、劳动和社会保障部发布的“社会保险基金财务制度”中 ，社会保险基金预算指经办机构根据社会保险制度的实施计划和任务编制的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。在国务院“关于试行社会保险基金预算的意见”中，社会保险基金预算指根据国家社会保险和预算管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。相比较而言，算是一个进步。

（2）退步表现

预算范围：难言进步。在财政部、劳动和社会保障部发布 “社会保险基金财务制度”中，预算范围包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金等社会保险基金。在国务院“关于试行社会保险基金预算的意见”中，编制范围包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等5险；根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。由于两份政策文件出台时间相差10年有余，期间社会保险种类有增加，因此我们不能简单理解预算范围从3类变成了5类，是当然的进步，而应该看其中微妙的言辞表述内涵。这样我们来理解上述“社会保险基金财务制度”中，关于预算范围的规定，有歧义现象，既可以理解成3类，也可以理解成除所列3类以外，还包括其它可能增加的社会保险类别，即可以从发展的角度理解。而我们来理解上述“关于试行社会保险基金预算的意见”中，关于预算范围的规定，则较明确，就是5类，其它类别要等到所谓的“条件成熟”，不知何年何月，显然存在明显的政策歧视。

政策科学性方面：有退步之嫌。主要体现在“社会保险基金财务制度”中，对社会保险基金预算的基金结余使用和入不敷出的解决都做了特别规定；而在“关于试行社会保险基金预算的意见”中则没有谈及此类问题。因此笔者认为仅由此观之，“关于试行社会保险基金预算的意见”不无退步之嫌。

2、试用意见中的政策硬伤

仅有限地略归纳两处。

（1）最顽强的习惯性硬伤：又见无期“试行”

众所周知，我国政策常常冠以试行字样、有的甚至几十年一直试行。社会保险基金预算管理又是如此，没有试行期限规定，常识告诉我们，试行与期限不能分开，正如同其它商品试用一样，试问，会没有试用期限吗？！没有试用期限的商品试用，要不等于商家白送与人（商家不想赚钱）、要不消费者极可能无所适从，不懂商家要干什麽，一句话，只要是脑筋正常的商家就不会这么做。任何无期限的“试行”政策其实都会遇到如同商家是否脑筋正常的质疑。不在于质疑“试行”，而在于质疑“无期”“试行”。

（2）专业性硬伤

没有明确规定预算年度。

3、共同根本性缺陷：无人大参与

如果说“社会保险基金财务制度”和“社会保险基金行政监督办法”中，皆没有规定人大参与还符合逻辑的话（因为都不是直接的社会保险基金预算政策，而是从财务和行政监督角度间接谈及），那么“关于试行社会保险基金预算的意见”中，对统筹地区根本就没有谈及同级人大一个字，全国社会保险基金预算草案也只是含糊提出“待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告”。则说明，“关于试行社会保险基金预算的意见”根本无视社会保险基金预算作为政府预算一部分，本应遵守中华人民共和国预算法基本规定中关于各级人大对政府预算的审议监督职权，于基本逻辑和行政伦理以及依法行政的根本要求显然格格不入。

　二、全国各地试点政策分析

全国各地试点政策指国务院出台“关于试行社会保险基金预算的意见”之前，全国各地主要依据“社会保险基金财务制度”和“社会保险基金行政监督办法”，制定社会保险基金行政监督或社会保险基金预算管理试行办法，而开展社会保险基金预算政策试点实践。以下分东部中部西部三地区，分别从其中选择具有代表性的省份有关社会保险基金预算政策试点实践，窥一斑而见全貌，向大家展示全国各地试点政策的情况。东部地区选择了广东省、山东省、浙江省、江苏省、计划单列市深圳、福建省莆田市等；中部地区主要以唯一颁布社会保险基金预算管理省级地方法规的湖北省为主，并以湖北省南漳县为县级试点案例，另外提及河南焦作市；西部地区选择了新疆和四川省广元市。

（一）东部地区

1、广东省